In materia di beni culturali, la Regione Campania, nell’ambito delle competenze attribuite dal Codice Urbani ed in raccordo con gli enti locali, non ha ad oggi adottato una propria legge organica, lasciando cadere l’occasione di ridisegnare gli assetti organizzativi complessivi.

I diversi profili, invece, sono stati rimessi ad atti sub-legislativi che hanno disciplinato, in particolar modo, ipotesi di gestione del patrimonio culturale.

In tema di gestione dei beni culturali, nel loro specifico, ricordiamo le indicazioni rinvenibili nello stesso Codice che, all’articolo 112, ha introdotto un sistema di concertazione tra Stato, regioni ed enti territoriali attuabile attraverso tre distinte fasi: una fase strategica, una fase di programmazione specifica o pianificazione ed infine la fase gestionale e di attuazione.

In tale quadro, la Regione Campania ha siglato un primo accordo quadro con il Ministero dei beni culturali nel 2001 (rinnovato successivamente nel 2009) con cui si stabiliscono le linee strategiche e gli obiettivi comuni di valorizzazione, conservazione, gestione e fruizione di complessi monumentali e di siti archeologici che afferiscono ad aree suscettibili di valorizzazione e gestione integrate.

Nell’Accordo  si  precisa  che  “I  beni  culturali  oggetto  del  presente  Accordo rimangono, a tutti gli effetti, assoggettati al regime giuridico loro proprio, sia per quel che riguarda il profilo dominicale, sia per quel che attiene alla loro ascrizione al patrimonio culturale”,  specificando  inoltre  che  le  funzioni  di  tutela,  sui  beni  individuati nell’accordo, sono esercitate dal ministero in conformità alle disposizioni del Codice.

Le prime due fasi sono rimesse all’adozione di accordi, su base regionale e/o infra-regionale, volti a definire strategie e obiettivi comuni di valorizzazione nonché ad elaborare i conseguenti piani strategici e di sviluppo culturale ed i programmi.

La fase della gestione è, invece, attuabile ex art.115 del Codice in forma diretta ed indiretta.

In caso di gestione indiretta, l’amministrazione o il soggetto conferitario del bene, ai sensi dell’art. 112, dovranno far ricorso a procedure di evidenza pubblica per assegnare in concessione a terzi le attività di valorizzazione anche in forma congiunta e integrata.

Ed è proprio in materia di gestione che la Campania ha provveduto ad introdurre con atti di natura secondaria, quali le delibere di giunta, una peculiare forma gestionale rappresentata da una società di capitali per la gestione dei beni e delle attività culturali presenti nel territorio regionale, denominata “Scabec Srl – Società Campania Beni Culturali”.

Tale soggetto ha visto la luce con le delibera di giunta regionale numero 6265 del 20 dicembre 2002 e le successive delibere n. 623 del 14 febbraio 2003 e n.1263 del 28 marzo 2003.

La Scabec ha come scopo statutario quello di “valorizzare il sistema dei beni e delle attività culturali quale fattore dello sviluppo economico della regione Campania”, nonché l’ambizioso obiettivo di costruire “un punto di eccellenza del settore, confrontandosi anche con le migliori esperienze internazionali”.

Questa società – nata come organismo a totale partecipazione pubblica, poi divenuta nel 2006 S.p.A. a capitale misto con il 51% del capitale in capo alla Regione Campania ed il restante 49% in capo a Campania Arte Srl – svolge funzioni volte alla gestione diretta dei beni e delle attività culturali.

Alla società sono riconosciute, inoltre, competenze in materia di progettazione e realizzazione di piani di promozione integrata e complessivi.

La società, per il conseguimento dello scopo sociale, potrà:

  1. gestire direttamente, i Beni e le Attività Culturali così come individuati dal D.Lgs. n. 490/99 (ora Codice Urbani, n.d.r.);
  2. progettare e mettere in atto strumenti, anche innovativi, in tutte le aree d’impresa; particolare attenzione andrà posta alle tematiche del Personale, dei diritti d’autore ed immagine e dell’informatica funzionale ai Beni ed Attività Culturali;
  3. effettuare studi e ricerche sulla situazione esistente e sul potenziale economico della filiera dei Beni e delle Attività Culturali, individuando i fattori critici di successo e gli eventuali ostacoli allo sviluppo, nel contesto regionale, nazionale ed internazionale;
  4. progettare e realizzare piani di promozione integrati e complessivi per la fruizione di Beni e delle Attività Culturali; organizzare mostre ed altri eventi culturali di ampio respiro, classificabili come “a regia regionale”; promuovere spettacoli ed eventi turistici collegati alla fruizione dei Beni Culturali;
  5. promuovere a livello locale opportunità di creazione di impresa nella filiera dei Beni e delle Attività Culturali, offrendo servizi di assistenza nella fase di avvio;
  6. erogare servizi di supporto ad iniziative nella filiera dei Beni e delle Attività Culturali promosse da altri operatori (a titolo esemplificativo ma non esaustivo: promozione convegnistica);
  7. effettuare studi su consistenza e tipologia delle professionalità necessarie allo sviluppo del settore dei Beni e delle Attività Culturali;
  8. monitorare sistematicamente le opportunità di accesso a fondi ed agevolazioni finanziarie, tra cui: POR asse II; POR asse III – Risorse Umane; POR misura 5 – Sviluppo della internazionalizzazione e della cooperazione internazionale e POR asse IV – Turismo
  9. gestire per conto della Regione o di altri soggetti, e sulla base di apposite convenzioni, fondi finalizzati a interventi nella filiera dei Beni e delle Attività Culturali, istituiti con legge regionale, nazionale o provenienti dall’Unione Europea;
  10. promuovere a livello regionale un sistema catalografico integrato, individuando anche le possibilità di sviluppi nella modellistica e di ritorni commerciali;
  11. svolgere e/o promuovere, all’interno della filiera dei Beni e delle Attività Culturali (ed in relazione alla valorizzazione di centri storici, complessi monumentali, parchi di interesse archeologico od ambientale e simili), azioni per il recupero, la ristrutturazione, la riconversione e la rivendita di attività immobiliari, anche mediante lo strumento della Finanza di Progetto;
  12. promuovere e sviluppare, all’interno della filiera dei Beni e delle Attività Culturali, accordi, consorzi e convenzioni con Enti Locali, altri soggetti pubblici o privati, imprese e/o investitori sia nazionali sia internazionali;
  13. svolgere attività di informazione, addestramento e formazione professionale nella filiera dei Beni e delle Attività Culturali, anche attraverso strumenti innovativi e convenzioni con le università;
  14. svolgere, anche attraverso accordi di natura commerciale, attività di progettazione, prototipazione, sviluppo ed applicazione delle tecnologie informatiche alla filiera dei Beni e delle Attività Culturali;
  15. provvedere, sulla scorta di appositi atti di assegnazione, all’esercizio di altre attività all’interno della filiera dei Beni e delle Attività Culturali.>>.

Il ruolo disegnato per tale società è dunque complesso e trasversale, in quanto soggetto promotore e pianificatore delle iniziative in materia di beni culturali nonché parte attiva dei servizi integrativi con il fine ultimo di migliorare l’accessibilità e la fruibilità dei beni e delle attività culturali.

La Scabec, tuttavia, nel perseguimento dei suoi obiettivi, incontra il limite di cui all’articolo 13 del d.l. n.223/2006: non può pertanto partecipare a gare d’appalto, anche nella forma di raggruppamenti temporanei di imprese e ne può assumere interessenze e partecipazioni in altre società aventi oggetto analogo o affine al proprio.

Sebbene dunque possa risultare discutibile la scelta di rimettere a singoli atti sub-legislativi l’organizzazione e le forme di gestione dei beni culturali, non può sottacersi il particolare fermento che la Campania ha riservato adottando strumenti operativi efficaci e di impatto.

Infatti, sin con la sottoscrizione dell’accordo di programma quadro, del 2 marzo 2001 tra la regione Campania ed il Ministero per i beni e le attività culturali – MIBACT, viene a riconoscersi alla regione un ruolo cruciale e si individuano come strumenti operativi i piani di sviluppo territoriale strategici e la definizione di nuovi modelli di gestione.

A partire dal POR Campania F.E.S.R. 2007-2013 si vengono a delineare, così, gli indirizzi strategici volti a concentrare i finanziamenti sul patrimonio culturale in stretta connessione con quello paesaggistico.

Nell’ambito dell’obiettivo operativo 1.9 del predetto POR si ribadisce l’intenzione di “promuovere modelli innovativi di sviluppo locale concentrati sulla salvaguardia e la valorizzazione delle risorse culturali dei territori, perseguendo il duplice scopo di rafforzare le azioni di recupero, conservazione e gestione dei beni culturali e di qualificarne l’offerta, mediante lo sviluppo di servizi e di attività capaci di promuoverne la conoscenza”.

Successivamente, con il Decreto Dirigenziale n. 178 del 30/11/2012 del Settore “Beni Culturali”, è stato approvato l’Avviso Pubblico per la definizione del Piano Regionale di Intervento, ai fini della valorizzazione, conservazione, gestione e fruizione del patrimonio culturale della Campania.

Il suddetto Avviso fa seguito alla deliberazione n. 404 del 31 luglio 2012, deliberazione con la quale si è data attuazione alla programmazione delle operazioni necessarie al recupero del patrimonio culturale campano e al miglioramento della sua fruibilità nella prospettiva di generare virtuosismi per l’incremento del settore turistico.

I siti presi a riferimento sono quelli interessati dall’Accordo di Programma sottoscritto in data 18/02/2009 tra il Ministero per i Beni e le Attività Culturali (MIBAC) e la Regione Campania nonché ulteriori “siti di rilevante valore storico, archeologico e monumentale che, connotandosi quali emergenze culturali di specifici ambiti in grado di rappresentare il territorio di riferimento, possano sviluppare, attraverso azioni di valorizzazione e promozione, modelli di gestione integrata in linea con quanto previsto da detto Accordo di Programma”.

La Campania, dunque, ha promosso un piano regionale di intervento divenuto definitivo a fine 2013, con Decreto Dirigenziale n. 57 del 01/08/2013, nel quale si individuano specifiche proposte progettuali presentate – nell’ambito della relativa procedura di selezione – dalla Regione o meglio dalla Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Campania, dalle Province e dai Comuni riguardanti i beni/siti culturali da recuperare e valorizzare individuati con un l’accordo di programma sottoscritto tra il MIBACT e la regione Campania del 18 febbraio 2009.

L’esperienza è stata poi ripetuta in seguito decisione della Commissione europea n. C(2015)8578 del 1 dicembre 2015 di approvazione del Programma Operativo Regionale Campania FESR 2014/2020.

Nell’ambito di tale programma, con la delibera n.59 del 15 febbraio 2016, la Regione ha varato un programma di Azione e Coesione – Programma Operativo Complementare 2014-20, prefiggendosi l’obiettivo di “superare il carattere emergenziale di alcune questioni di interesse generale e ad incidere sui fattori di contesto per rafforzare la competitività del sistema regionale, consentendo agli attori locali di sfruttare appieno i vantaggi competitivi territoriali” ed al punto 5 chiaramente si propone, quale obiettivo strategico, di “valorizzare il patrimonio culturale quale rilevante vantaggio competitivo della Campania, creando un sistema integrato dei beni culturali regionali, compresi i siti UNESCO”.

La strategia regionale individua il territorio della Regione Campania come un “unico distretto culturale e turistico”. In questa chiave, è pensato il progetto “Cultura 20/20” che vuole rappresentare il quadro concettuale generale entro cui collocare gli interventi nell’ambito del settore Patrimonio culturale – dove per Patrimonio culturale deve intendersi l’insieme della dimensione materiale e immateriale della cultura – negli anni di questa legislatura regionale.

Il progetto denominato “Cultura 20/20” ha come primo obiettivo “la creazione del sistema integrato dei siti regionali, principale risorsa del sistema turistico- culturale campano, con una strategia basata sull’uso delle nuove tecnologie, sulla qualificazione e la specializzazione delle competenze, sull’internazionalizzazione”

Parimenti, l’avviso, pubblicato sul BURC n. 11 del 23 marzo 2015, è finalizzato alla selezione di proposte progettuali per la definizione di un programma di azioni, da realizzarsi nel periodo che va dal 1° maggio 2015 al 31 gennaio 2016; tali proposte potranno riguardare interventi su siti di valore storico, architettonico e archeologico presenti sul territorio regionale ed operazioni di promozione e valorizzazione, collegate ai predetti interventi.

I provvedimenti dettati dal legislatore regionale riguardano dunque segmenti della materia più complessa e sono relativi a settori nei quali sussiste la competenza regionale a legiferare.

La scelta della Regione Campania è frutto del modello previsto dalla legge regionale n. 7 del 14 marzo 2003 rubricata “Interventi regionali di promozione culturale” che, prima dell’entrata del Codice Urbani e senza essere travolta da questo, ha approntato una disciplina organica in materia, nell’ambito della quale si fa ricorso all’adozione di un piano regionale di promozione culturale ed un fondo unico per la cultura.

L’enunciazione di principio che apre la legge regionale ne esplicita  lo spirito e così recita “La Regione, in attuazione dell’articolo 6 dello Statuto, promuove, sostiene e valorizza le iniziative culturali finalizzate a favorire l’integrale sviluppo della personalità dei cittadini ed il progresso civile della comunità campana, valorizzandone la storia, l’identità, il pluralismo delle espressioni e l’integrazione nel contesto nazionale ed internazionale. A tal fine, la Regione realizza un sistema coordinato di promozione culturale per valorizzare, diffondere e incentivare la partecipazione dei cittadini alle attività culturali”.

All’art. 3, la L.7/2003 così dispone “L’attività di promozione, di sostegno e valorizzazione culturale è svolta dalla Regione sulla base degli indirizzi contenuti nella delibera quadro triennale, di seguito denominata Piano, aggiornata annualmente”; in tale atto di pianificazione si determinano: “a) gli indirizzi, gli obiettivi, le priorità e le modalità di intervento in campo culturale da osservarsi da parte della Regione e degli Enti delegati in relazione all’ammontare del Fondo unico per la cultura – FUC – di cui all’articolo 10; b) le quote e le modalità di erogazione degli stanziamenti destinati ai soggetti di cui all’articolo 3, comma 2; c) i parametri per il riparto degli stanziamenti tra le Province, con riferimento alle esigenze culturali del territorio, nonché al grado di attuazione del Piano dell’anno precedente; d) i requisiti per l’iscrizione nell’albo di cui all’articolo 6 e nella sezione speciale di cui all’articolo 7.”.

La legge regionale in esame ha altresì previsto l’istituzione di un albo regionale nel quale annoverare istituzioni, associazioni e fondazioni che svolgono attività culturali di preminente interesse regionale.

Ai sensi del comma 2 dell’art. 6, “possono chiedere l’iscrizione all’albo i soggetti che:  a) godono della personalità giuridica:; b) non perseguono finalità di lucro; c) hanno la sede principale nel territorio regionale; d) realizzano documentate iniziative culturali caratterizzate da risonanza e diffusione su scala regionale e nazionale; e) dimostrano un collegamento operativo con altri soggetti culturali regionali , nazionali o internazionali; f) operano essenzialmente nella Regione Campania”.

L’iscrizione nell’albo regionale, disposta dall’assessorato  competente, previo parere obbligatorio del Comitato scientifico di cui all’art. 14, da rendere entro trenta giorni dalla richiesta, è condizione indispensabile per l’accesso ai contributi, ad esclusione di quelli di cui all’art. 11.

Tale albo prevede, poi, la sezione speciale riservata alle Istituzioni di alta cultura, ovvero quei soggetti già iscritti nell’albo ordinario ma in possesso di specifici requisiti ossia che “svolgono, da almeno tre anni, attività documentata e fruibile di particolare interesse culturale anche in relazione alla programmazione regionale definita nel Piano di cui all’articolo 3, comma 1”.

I contributi, distinti in ordinari e speciali e tutti ugualmente gravanti sul Fondo Unico per la Cultura, sono ripartiti secondo modalità stabilite dal piano triennale.

In tale contesto organico, si segnala altresì la previsione di cui all’art. 9, rubricato “Decentramento agli Enti locali delle funzioni amministrative”, ove si prevedono le competenze delle Province in esecuzione della legge regionale e dei suoi obiettivi, di tal ché si dispone che sia rimesso alle Province la predisposizione degli elenchi delle Associazioni culturali non iscritte nell’albo regionale di cui all’articolo 6, che possono accedere ai contributi di cui all’articolo 4, comma 2.

Si rammenta infatti che tale ultima disposizione stabilisce che “ Una quota del FUC, fino al cinquanta per cento delle risorse complessive, è destinata alle Province per il finanziamento delle iniziative – in coerenza con le linee programmatiche del Piano – promosse dalle associazioni culturali iscritte negli elenchi provinciali di cui all’articolo 9”.

Del pari le province, nell’ambito del piano, potranno adottare bandi e procedere all’assegnazione di contributi. Vi è poi la diposizione più generale che così recita “ Ad esclusione di quanto previsto dal comma 5, le funzioni amministrative per l’attuazione della presente legge nonché il controllo sull’attività espletata ed il relativo rendiconto dei contributi concessi, sono esercitate dalle Amministrazioni provinciali.”

A loro volta le Province potranno delegare ai Comuni, con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, le funzioni amministrative relative alle erogazioni dei contributi alle Associazioni culturali, iscritte nell’elenco di cui al comma 1 e non iscritte nell’albo regionale. Ciò comporta anche il trasferimento dei relativi fondi nonché il controllo ed il rendiconto dei contributi concessi.

Permangono in capo alla Regione le funzioni amministrative relative all’erogazione dei contributi straordinari di cui all’art. 11 (eventi non compresi nel Piano), nonché ai contributi destinati ai soggetti iscritti negli albi di cui agli artt. 6, comma 1 (istituzioni, Associazioni e Fondazioni che svolgono attività culturali di preminente interesse regionale) e 7, comma 1 (Istituzioni di Alta Cultura). Allo stesso modo, l’attività di vigilanza sul corretto utilizzo dei contributi erogati è di esclusiva pertinenza della Regione che, in caso di irregolarità, può disporre la revoca del beneficio.

Un’altra normativa organica promulgata dalla Regione Campania riguarda lo specifico bene culturale rappresentato dai musei, varata con la legge n.12 del 23 febbraio 2005.

Tale disciplina riveste un particolare interesse – sebbene l’impianto non sia del tutto originale, avendo riproposto il modello organizzativo della regione Toscana – dal momento che ha introdotto, al fine di un miglior funzionamento dei musei e dei servizi all’utenza, il c.d. sistema museale di tipo associativo.

Tale tipo di sistema riconosce e incoraggia la facoltà riconosciuta alla Regione e agli enti territoriali locali di stipulare convenzioni con altri soggetti, pubblici o privati che siano, affinché sia favorito il raccordo tra i musei e l’integrazione delle raccolte esistenti sul territorio.

Nel successivo Regolamento di attuazione del 2006 il legislatore regionale assegna all’ente locale titolare di un museo di interesse regionale la facoltà di assumere la rappresentanza museale, riconoscendogli così la delega di funzioni per “il coordinamento della programmazione della realizzazione degli interventi e dei progetti comuni, nonché della presentazione delle istanze di contributi alla regione”.

Il sistema museale, come messo a punto dalla normativa regionale, può essere attivato solo degli enti locali – Regione, Province e Comuni – mentre gli altri soggetti proprietari di musei possono unicamente aderirvi, a condizione che abbiano ricevuto un riconoscimento regionale.

Di particolare interesse è, infine, l’ulteriore strumento operante dal 2001, ovvero la “card integrata” che realizza collegamenti sul territorio tra musei e trasporti.

La gestione del sistema Campania ArteCard spetta alla Regione che opera attraverso la SCABEC, garantendo “la realizzazione di un programma annuale di gestione del sistema, di commercializzazione e di promozione del prodotto”.

A fronte di uno così esiguo intervento in materia di beni culturali, si deve registrare una più ampia attività normativa da parte della regione Campania per la valorizzazione dei centri storici.

I centri storici, ritenuti beni culturali soprattutto prima dell’adozione del Codice Urbani, – quali interi complessi urbanistici architettonici che – in quanto prodotti irripetibili di un ciclo l’economico sociale ormai chiuso, assumono il valore di beni culturali urbanistici (così come riconosciuto dal Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. Sent. 22 marzo 2006 n. 107) – sono invece oggi inclusi tra i beni paesaggistici.

La Regione Campania si era dotata sin dal 1996 di una specifica legislazione, poi novellata nel 2002, con la legge n. 26 del 18 ottobre 2002, il cui obiettivo è promuovere “la valorizzazione del patrimonio storico, artistico, culturale ed ambientale, attraverso la salvaguardia della presenza antropica, in quanto presupposto per la conservazione dell’identità storico-culturale dei centri stessi”.

Nel perseguimento di detto fine la Campania ha previsto l’erogazione di finanziamenti, attribuendo ai Comuni il compito di classificare catalogare i beni di interesse storico-artistico ed ambientale.

Indispensabile, a tal fine, è stato il piano integrato, come disciplinato dal regolamento di attuazione del 2003, in quanto contenente “tutte le indicazioni atte a qualificare un progetto di intervento esteso a tutte le componenti architettoniche, paesistiche ed ambientali”.

Va infine menzionata la recente legge regionale n. 18 del 8 agosto 2014 rubricata “Organizzazione del sistema turistico in Campania”.

La legge 18/2014 presenta diverse peculiarità e propone un nuovo modello di programmazione del turismo in ambito regionale e merita di essere segnalata in questa sede in quanto, attraverso l’obiettivo di ottimizzare il sistema turistico, la Regione si propone di valorizzare l’immenso patrimonio culturale variamente presente sul territorio anche con l’introduzione di rilevanti novità istituzionali ed organizzative.

Il legislatore regionale, dunque, prevede la costituzione degli Ambiti turistici omogenei e dei Poli turistici locali e, per i fini che qui interessano, il riconoscimento del «turismo rurale» come strumento di valorizzazione delle aree interne, la tutela delle tradizioni popolari, l’identità storica e le vocazioni produttive delle piccole comunità locali, al fine di rianimare i centri storici e garantire in tal modo uno sviluppo eco-sostenibile delle aree interessate.

Tra le finalità essenziali della nuova disciplina, si stabilisce che la Regione deve intervenire per definire le politiche di valorizzazione e coordinata delle risorse turistiche e, in questi termini, occorre tutelare e valorizzare il patrimonio dei beni culturali, dell’ambiente, il patrimonio termale, delle tradizioni locali, il turismo rurale, il turismo religioso nonché il turismo delle produzioni agricole, enogastronomiche di artigianali tipiche del territorio regionale.

Inoltre, la legge indica quale finalità essenziale la promozione e il consolidamento dell’immagine unitaria e complessiva del sistema turistico regionale, valorizzando le risorse turistiche dei patrimoni diffusi del territorio regionale anche delle aree interne.

Di notevole impatto è infine l’istituzione con la predetta legge 18/2014 dell’Agenzia regionale per la promozione del turismo e dei beni culturali per la Campania. Tale agenzia avrà l’obiettivo di attuare la programmazione regionale in materia turistica ma, al contempo, è chiamata a promuovere i beni culturali al fine di massimizzare i flussi turistici nel territorio regionale.

L’Agenzia, che prenderà il posto degli Enti Provinciali per il Turismo, viene modellata come strumento di raccordo tra le azioni dei poli turistici locali al fine di assicurare una buona politica turistica integrata e pianificata.

Volendo dunque trarre una conclusione, all’esito della disamina effettuata, la Regione Campania, sebbene abbia rinunciato a dotarsi di una normazione organica in materia di beni culturali, nei ridotti margini di azione riconosciuti dalla normativa nazionale, si è adoperata per promuovere un modello di sussidiarietà verticale in grado di coinvolgere i soggetti pubblici locali e sollecitare l’intervento dei privati nel sostegno all’azione strategica predisposta a livello programmatico dalla Regione, riconoscendo ampi spazi soprattutto in materia di promozione dei beni culturali.

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