Con il decreto legislativo del 22 gennaio 2004, n. 42 viene alla luce il nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio, in attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione e per riordinare le frammentarie disposizioni generatesi dal tentativo di dare attuazione al federalismo.

Il codice risulta diviso in 5 sezioni così disposte:

Parte Prima

Disposizioni Generali (artt. 1-9). Definisce il patrimonio culturale e disegna il rapporto fra Stato e Regioni sulle competenze in materia di tutela e valorizzazione.

Parte Seconda

Beni Culturali (artt. 10-130). Individua i beni culturali disciplinandone la Tutela (Titolo I), la fruizione e la valorizzazione (Titolo II); il Titolo III è dedicato a norme transitorie e finali di riferimento.

Parte Terza

Beni Paesaggistici (artt. 131-159). È dedicata ai Beni Paesaggistici con un unico Titolo riferito alla tutela e alla valorizzazione.

Parte Quarta

Sanzioni (artt. 160-181). Disciplina le sanzioni amministrative e penali con riferimento alla parte seconda e alla parte terza del Codice.

Parte Quinta

Disposizioni transitorie, abrogazioni ed entrata in vigore (artt. 182-184).

Ci soffermeremo sulle norme di maggiore impatto e quelle utili ai fini del presente studio.

L’art.1 della parte I (Disposizioni generali) stabilisce che la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura

Viene in dunque utilizzata la nozione di patrimonio culturale quale genus di beni suddiviso nelle due specie di beni culturali in senso stretto e beni paesaggistici.

I beni culturali in senso stretto possono essere individuati, in via estremamente esemplificativa, in tutte le cose mobili e immobili di interesse storico, artistico, archeologico, etnoantropologico, o qualsiasi altra testimonianza avente valore di civiltà (i beni culturali sono dei monumenti, da mantenere, immagini che concorrono a definire e mantenere l’identità di un popolo nel tempo).

I beni paesaggistici sono anch’essi considerati beni culturali e rappresentano i paesaggi italiani, le aree o gli immobili indicati all’art. 134, la cui forte connotazione di culturalità, antropizzazione e connotazione storica, costituiscono un unicum tale da meritare una tutela rafforzata ai fini della fruizione e conservazione, anche perché si pongono quali esempi peculiari di identità nazionale.

Sono beni culturali di appartenenza pubblica tutte le cose mobili e immobili di interesse storico, artistico, archeologico, etnoantropologico appartenenti allo Stato o agli altri enti territoriali (vi fanno parte raccolte di musei, pinacoteche, gallerie, dunque anche istituzioni aventi finalità di lucro).

Tali categorie di beni sono definiti beni culturali, in prima istanza e in via provvisoria, salvo non intervenga una verifica negativa dell’interesse culturale, procedura prevista dall’art.12, all’esito della  quale il bene viene dequalificato e, se trattasi di bene immobile, non sarà bene demaniale e pertanto diverranno beni comunemente alienabili.

L’art.12 disciplina la verifica dell’interesse culturale per i beni di appartenenza pubblica, beni mobili e immobili di autore non più vivente o la cui esecuzione risalga ad oltre 50 anni.

L’interesse culturale non è più oggetto di presunzione per effetto di legge ma deve essere verificato caso per caso attraverso una procedura che prevede l’invio di dati identificativi e descrittivi dell’oggetto in questione ai fini della valutazione di merito da parte dei competenti uffici del ministero. Entro 120 giorni il procedimento di verifica deve essere concluso.

A ben vedere i codice Urbani (così come le modifiche successive) non abbandonano l’idea di fornire una catalogazione del bene culturale e all’art. 10 così dispone: “Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico”.

Ed ancora, rientrano nella nozione di bene culturale “le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e altri luoghi espositivi dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico; gli archivi e i singoli documenti dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico; le raccolte librarie delle biblioteche dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente e istituto pubblico”.

Si tratta di beni pubblici che costituisco il c.d. demanio culturale e sono dunque presidiati da una presunzione che di fatto li colloca nel novero di beni soggetti alla tutela rafforzata del Codice Urbani.

La connotazione di bene culturale, con conseguente applicazione della disciplina specifica per gli stessi prevista, è però riservata anche a quei beni appartenenti a soggetti privati che sono stati “dichiarati” di interesse culturale ai sensi dell’art. 13 del Codice.

Tali beni, possibili destinatari della dichiarazione di interesse, possono essere le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante, appartenenti a soggetti non pubblici; gli archivi e i singoli documenti, appartenenti a privati, che rivestono interesse storico particolarmente importante; le raccolte librarie, appartenenti a privati, di eccezionale interesse culturale.

Infine, deve essere ricordata la categoria dei beni di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico così individuati dal codice: le cose che interessano la paleontologia, la preistoria e le primitive civiltà; le cose di interesse numismatico rare o di pregio, anche storico; i manoscritti, gli autografi i carteggi, gli incunaboli, nonché i libri, le stampe e le incisioni, con relative matrici, rare o di pregio; le carte geografiche e gli spartiti musicali rare o di pregio; le fotografie, con relativi negativi e matrici, le pellicole cinematografiche ed i supporti audiovisivi in genere, rare o di pregio; le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o storico; le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico; i siti minerari di interesse storico od etnoantropologico; le navi e i galleggianti aventi interesse artistico, storico od etnoantropologico; le architetture rurali aventi interesse storico od etnoantropologico quali testimonianze dell’economia rurale tradizionale.

L’art. 11 individua tutti quei beni soggetti a specifiche condizioni di tutela data dalla loro specificità, definiti beni a rilevanza culturale minore o parziale, oltre a quelli già indicati nel T.U., quali affreschi, stemmi, graffiti, tabernacoli, incisioni e altri elementi decorativi di edifici che non possono essere rimossi previa autorizzazione.

A questi si affiancano poi gli oggetti di arte contemporanea di autore vivente o al cui esecuzione non risalga ad oltre 50 anni; per essi vale la limitata forma di tutela prevista dal’art. 64 (Capo IV sez. III, commercio), che impone al mercante di rilasciare attestati di autenticità e provenienza e la misura della libera circolazione e impone all’interessato di verificare la sussistenza delle due condizioni.

I beni di appartenenza privata possono altresì essere assoggettati alla disciplina che regola la circolazione in ambito nazionale e internazionale, il restauro, i controlli, la conservazione ai sensi dell’art. 14: il procedimento ha avvio su iniziativa del soprintendente, che ne da comunicazione al proprietario, comunicazione che deve contenere i caratteri descrittivi risultanti dalle prime indagini, gli effetti che si producono con l’avvio del procedimento e il  termine ultimo,  non inferiore a  30 giorni  per la presentazione di eventuali osservazioni da parte del proprietario, possessore o detentore del bene.

Il legislatore nazionale, dunque, con il termine patrimonio culturale vuole rimandare ad un complesso di beni unitario, aggregato e consolidato nel tempo che deve essere conservato “a futura memoria” e con il precipuo scopo della sua promozione, svincolato dalle rigide catalogazioni del passato e che sono state riproposte in via assolutamente esemplificativa e non esaustiva.

Fondamentale ai fini di assicurare una reale ed effettiva tutela è l’opera di catalogazione disciplinata dall’art.17 che impone al Ministero, con il concorso delle regioni e degli altri enti territoriali, di effettuare la catalogazione dei beni culturali.

I dati così raccolti (con definizioni, identificazioni e metodologie di raccolta comuni a livello nazionale) costituiranno un catalogo nazionale di beni culturali di cui si attende la disciplina per la consultazione, al fine di garantire la tutela della riservatezza e sicurezza stessa dei beni.

I beni del patrimonio culturale di appartenenza pubblica sono destinati alla fruizione della collettività, compatibilmente con le esigenze di uso istituzionale e sempre che non vi ostino ragioni di tutela, in linea con quanto disposto dall’art.9 Cost. che, appunto, dispone che i beni culturali devono essere conservati e soprattutto sfruttati quali strumenti fondamentali per lo sviluppo culturale (art.6).

All’art. 3 viene definita la funzione di tutela come ogni attività volta ad individuare, attraverso un’attenta attività conoscitiva, i beni facente parte del patrimonio culturale e garantirne conservazione e pubblica fruizione.

Detta funzione è attribuita, come già detto, in via immediata allo Stato che ha potestà legislativa esclusiva salvo, come vedremo in seguito, conferirne l’esercizio alle regioni tramite forme di intesa e coordinamento (art.4).

Al Ministero sono altresì rimesse le funzioni amministrative connesse alla tutela  che,  però,  sono  svolte  in cooperazione  con  gli  enti  territoriali (Regioni, Province Comuni, città metropolitane, in precedenza nominate enti locali).

La funzione di valorizzazione è definibile come aumento dello stato di conoscenza e conservazione dei beni culturali ai fini della pubblica fruizione, affiancandosi alla tutela ed afferisce alla gestione efficace ed efficiente dei beni culturali.

Essa consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura.

La valorizzazione si attua anche mediante la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale.

In riferimento al paesaggio, la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati. La valorizzazione è attuata in forme compatibili con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze.

Il concetto di valorizzazione è stato poi ripreso nell’art. 111 del Codice Urbani che annovera, tra le attività di valorizzazione, la “costituzione ed organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero nella messa a disposizione di competenze tecniche o risorse finanziarie o strumentali, finalizzate all’esercizio delle funzioni ed al perseguimento delle finalità indicate all’articolo 6”.

È promossa e incoraggiata dal Codice, inoltre, la promozione, la partecipazione e/o la cooperazione di soggetti privati all’attività di valorizzazione.

Invero, si riconosce che l’attività di valorizzazione possa essere ad iniziativa pubblica o privata e qualora sia ad iniziativa privata, la stessa è indicata come “attività  socialmente utile  e ne  è riconosciuta  la finalità  di solidarietà sociale”, mentre l’iniziativa pubblica di valorizzazione, “si conforma ai principi di libertà di partecipazione, pluralità dei soggetti, continuità di esercizio, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione”

Nel Capo III del Titolo I del Codice, troviamo le norme che interessano la disciplina della protezione e conservazione dei beni culturali e si articola in tre Sezioni: ” Misure di protezione ” (artt. 20-28) ; ” Misure di conservazione ” (artt.. 29-44) e ” Altre forme di protezione ” (artt. 45-52).

Propedeutico all’esercizio effettivo delle funzioni di legge è il potere vigilanza che il codice disciplina in maniera puntuale ed attribuisce al Ministero e alla Sopraintendenza.

L’art.18 stabilisce infatti che la vigilanza sui beni culturali, salvo forme di intesa e coordinamento che dispongano diversamente, sia esercitato dal Ministero.

Accanto a questa previsione generale, vi è poi il potere ispettivo del Sopraintendente, ipotesi prevista dall’art.19: il sopraintendente, con un preavviso minimo di 5 giorni, salvo casi di estrema urgenza, può procedere a ispezioni volte ad accertare la sussistenza, lo stato di conservazione e custodia dei beni culturali.

Le per misure di protezione si intendono quegli oneri, obblighi e soggezioni a cui la proprietà, sia pubblica che privata, è tenuta ad attenersi.

È fatto divieto di distruzione, danneggiamento nonché un divieto di destinazione e di uso compatibile con il valore storico e artistico del bene, tale da esporre il bene a pericolo per la sua conservazione o integrità; così è vietato lo smembramento degli archivi in quanto gli stessi costituiscono un unicum e sono inscindibili.

L’eventuale rimozione, la demolizione e al restauro dei beni culturali ( anche la demolizione con successiva ricostruzione) sono tutte attività che necessitano della preventiva autorizzazione ministeriale. In tali casi la richiesta di autorizzazione dovrà essere provvista della documentazione indispensabile per una reale valutazione del progetto.

È altresì oggetto di espressa autorizzazione ministeriale lo spostamento, anche temporaneo, dei beni culturali, al fine di evitare trasferimenti o collocazioni pericolose per l’integrità del bene.

Anche le collezioni, le serie e le raccolte sono subordinate ad autorizzazione ai fini del loro smembramento ed in tal caso la dichiarazione dovrà indicare dettagliatamente le cose facenti parte delle suddette collezioni.

Medesima autorizzazione è richiesta sia per lo scarto di documenti degli archivi pubblici e privati, sia per il trasferimento ad altre persone giuridiche di complessi organici di documentazione di archivi pubblici, nonché di archivi di soggetti giuridici privati.

Per il rilascio dell’autorizzazione è previsto il termine di 120 giorni decorrenti dalla ricezione da parte della Soprintendenza.

L’art. 28 si occupa delle misure cautelari e preventive attribuendo al soprintendente il potere di disporre cautelativamente la sospensione dei lavori che interessino un bene culturale non solo quando gli stessi siano stati intrapresi senza la preventiva autorizzazione del progetto ma anche quando siano eseguiti in difformità della stessa.

In punto di misure di conservazione (alla sezione II), il codice stabilisce che la conservazione è assicurata attraverso una coerente, coordinata e programmata attività di studio, prevenzione, manutenzione e restauro ovvero sia interventi diretti sul bene, aventi come fine il recupero del bene stesso.

Per manutenzione si intende il complesso delle attività e degli interventi destinati al controllo delle condizioni del bene culturale ed al mantenimento dell’integrità, dell’efficienza funzionale e dell’identità del bene e delle sue parti.

Per prevenzione si intende il complesso delle attività idonee a limitare le situazioni di rischio connesse al bene culturale nel suo complesso.

Per restauro si intende l’intervento diretto sul bene attraverso un complesso di operazioni finalizzate all’integrità materiale ed al recupero del medesimo, alla protezione ed alla trasmissione dei suoi valori culturali.

Il Codice riconosce che, in ipotesi di interventi di conservazione e restauro sui beni culturali di particolare complessità, il Ministero, anche con il concorso delle Regioni e con la collaborazione delle Università e degli Istituti competenti possa istituire centri cui affidare la ricerca, la sperimentazione, studio, documentazione ed attuazione di detti interventi, centri che possono altresì istituire scuole di alta formazione per l’insegnamento del restauro.

È da registrare come l’attività di restauro, che rivestiva un ruolo rilevante in termini di tutela nel testo normativo antecedente al Codice Urbani, ora invece, si configura come un ipotesi ultima ed estrema, volta al recupero dell’integrità fisica del bene tutelato (art.29 comma 4).

A ben vedere, il codice predilige quegli interventi volti ad assicurare anzitutto la prevenzione (art.29 comma 2), quale complesso di attività volte a limitare le situazioni di rischio connesse al bene nel suo contesto; a seguire richiede una puntuale manutenzione (art.29 comma 3) quale insieme di interventi volti ad accertare lo stato di conservazione ed efficienza funzionale del bene e, ove le predette attività siano inidonee, sarà consentito il restauro.

Vi è da dire che l’attività di conservazione riveste un carattere generale quale attività di protezione del bene e come tale viene fatta rientrare nell’ambito della tutela anziché della valorizzazione, con tutte le conseguenze che discendono in punto di competenze e titolarità di esercizio, come meglio vedremo in seguito.

Sia consentito rilevare che la stessa attività di restauro deve essere inclusa nell’ambito delle funzioni di tutela del bene, quale attività volta ad impedire che il bene possa degradarsi nella sua consistenza fisica e disperda il suo contenuto culturale.

Il Codice si preoccupa inoltre di individuare gli obblighi di fare (in senso conservativo) posti a carico dei proprietari, possessori o detentori dei beni (art.30), distinguendoli dagli interventi (pur sempre conservativi) però volontari che, ai sensi dell’art.31, devono essere preventivamente autorizzati secondo il disposto dell’art.21.

L’art. 33 disciplina il procedimento per gli interventi conservativi imposti (art.32): l’iniziativa è d’ufficio ed il primo atto è costituito dalla relazione tecnica del soprintendente e la dichiarazione di necessità degli interventi da eseguire e questa, insieme con la comunicazione di avvio del procedimento, viene inviata al proprietario, possessore o detentore del bene il quale, entro 30  giorni dalla  ricezione degli  atti, può  far pervenire le sue osservazioni.

Gli interventi individuati all’esito del precedente procedimento potranno essere realizzati dallo stesso proprietario del bene a cui è assegnato un termine per la presentazione del progetto esecutivo delle opere da effettuarsi. Il progetto deve essere approvato dal Soprintendente il quale fisserà altresì il termine per l’inizio delle attività. Ove il proprietario resti inerte o il progetto risulta inidoneo e viene respinto, si procede con esecuzione diretta.

Relativamente agli oneri finanziari connessi agli obblighi conservativi imposti, ove  siano eseguiti  da privati o  dall’amministrazione, restano a carico del proprietario, privato o pubblico che sia, cui gli interventi sono stati imposti.

Qualora si sia in presenza di preminenti interessi connessi al rilevante interesse storico artistico o all’uso e godimento pubblico, lo Stato può concorrere in tutto o in parte alla spesa sostenuta (art.35). In tal caso l’art.38 dispone l’accesso al pubblico dei beni per i quali lo stato abbia sostenuto, tutto o in parte, la spesa per gli interventi, previo accordo tra Stato e proprietario per l’individuazione dei limiti temporali di apertura del bene al pubblico.

Al fine di incentivare i proprietari, possessori o detentori a cedere i loro beni, temporaneamente e gratuitamente, qualora si tratti di beni di rilevante interesse o che costituiscono importanti integrazioni di collezioni pubbliche, il Codice Urbani ha ampliato l’oggetto dell’ipotesi di deposito e custodia presso gli archivi di stato.

Nei precedenti testi normativi, era consentito ai privati possessori di interi archivi o singoli documenti, la custodia presso gli archivi di stato mentre con la nuova legislazione, facendo ricorso al comodato a favore dell’ente depositario, il meccanismo è esteso a tutti i beni mobili.

Di notevole interesse sono le ipotesi di tutela indiretta, disciplinata al capo III.

Si parla di tutela indiretta ogni qual volta la limitazione imposta dalla pubblica amministrazione incida sull’uso di beni contigui, prossimi  o confinanti a complessi o immobili già oggetto di tutela diretta: in genere sono prescrizioni volte alla conservazione di qualità compatibili con decoro, ambiente, integrità e visibilità del bene per cui già è stato riconosciuto l’interesse culturale.

Con l’imposizione di un vincolo indiretto, si va a creare una fascia di protezione intorno al bene oggetto di tutela diretta, al fine di proteggere la cornice ambientale nel quale il bene è inserito.

Il vincolo indiretto si sostanzia in prescrizioni che incidono sul potere di godimento dei beni immobili adiacenti, confinanti o comunque ubicati nella zona circostante al bene tutelato, evitando così che questo ne risulti danneggiato o alterato nei suoi elementi caratterizzanti. Si tratta di protezione complementare alla tutela dei beni artistici e storici ed è per questo che è detto anche “vincolo di completamento”, in quanto completa “la visione, la fruizione e la tutela” dell’immobile principale. Di seguito alcuni rilevanti aspetti del bene, tutelati con il vincolo indiretto: – integrità (assicura la conservazione materiale) – prospettiva e luce (assicurano la visibilità complessiva e la panoramica, da diversi punti, del monumento) – le condizioni di ambiente e di decoro (affinché non vi siano insediamenti gravemente contrastanti con lo stile e con le radici storico-culturali della “zona” del monumento).

Anche in questo caso è previsto un procedimento il cui avvio può essere d’ufficio; la comunicazione dell’avvio del procedimento dovrà indicare l’amministrazione competente, il responsabile del procedimento e l’ufficio presso il quale poter effettuare l’accesso agli atti, nonché le prescrizioni a cui sarà sottoposto l’immobile oggetto della tutela indiretta.

Sempre per ragioni di decoro, è attribuita ai Comuni la facoltà di emanare i provvedimenti di individuazione delle aree pubbliche di valore culturale nelle quali vietare completamente o disciplinare l’esercizio del commercio.

Si può ritenere una forma di tutela diretta anche il divieto di apposizione di cartelli, manifesti d altri mezzi pubblicitari sui beni culturali o in prossimità di essi. Il divieto tuttavia può essere rimosso dal Soprintendente, con esplicita autorizzazione, qualora il collocamento o l’affissione non rechi danno all’aspetto, al decoro e al pubblico godimento degli immobili in questione.

Ed ancora l’art. 50 disciplina il distacco dei beni culturali (ad esempio il distacco di affreschi, stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni, tabernacoli), affinché si eviti che, durante la rimozione, si verifichino danni e lesioni insanabili dei beni. Nel provvedimento autorizzativo, il sovraintendente potrà indicare specificatamente le modalità tecniche di esecuzione più adeguate.

Anche gli studi d’artista sono tutelati sussistendo il divieto sia della modifica della loro destinazione d’uso sia della rimozione del relativo contenuto, purché vi sia stata dichiarazione di interesse storico particolarmente importante.

In tema di autorizzazione per mostre ed esposizioni il codice stabilisce, per diverse tipologie di beni, la concessione del prestito per la realizzazione di mostre ed esposizioni, sempre con preventiva autorizzazione da parte del Ministero.

Particolare attenzione è stata apprestata alla disciplina degli appalti di opere aventi ad oggetto beni culturali con specifica disciplina per gli appalti misti inerenti alcune tipologie di interventi, quali allestimenti di musei, di archivi, biblioteche o di altri luoghi culturali.

Il codice richiede all’amministrazione aggiudicatrice di esplicitare, in sede di bando di gara o di invito a presentare l’offerta, il requisito della qualificazione. Il sistema delle qualificazioni è utile a garantire la professionalità del soggetto che esegue i lavori pubblici. Il rilascio delle attestazioni di qualificazione è affidato alle Società Organismi di attestazione (SOA). È necessario che per tali lavori sui beni culturali, il progetto preliminare sia accompagnato da una scheda tecnica, redatta a cura di professionisti o restauratori; possono inoltre essere redatte da funzionari tecnici dell’amministrazione aggiudicatrice, in possesso di adeguata professionalità in ordine all’intervento da seguire.

L’individuazione del contraente deve di regola avvenire mediante l’espletamento di una gara, ma anche in altri modi. Nella trattativa privata la scelta del contraente avviene dopo aver interpellato più persone o ditte. Nell’esecuzione in economia gl’amministrazione, a mezzo di un proprio funzionario che ne assume la responsabilità, affida l’esecuzione dei lavori ad un soggetto terzo per un corrispettivo prefissato. Le varianti in corso d’opera sono consentite al fine di adeguare il progetto e l’esecuzione alle caratteristiche del bene oggetto dell’intervento e al variare dei criteri della disciplina del restauro.

In ultimo deve essere affrontato il tema della circolazione dei beni culturali in ambito nazionale ed internazionale con ciò riferendosi agli spostamenti materiali di beni culturali e cose di interesse culturale e, soprattutto, alla circolazione giuridica degli stessi attraverso atti giuridici di trasferimento della titolarità.

Il capo che disciplina la circolazione dei beni in ambito nazionale risulta diviso nelle tre sezioni così rubricate: Sezione I – Alienazione (cioè la possibilità di trasferire la proprietà del bene attraverso contratti di compravendita); la Sezione II – Prelazione ed infine la Sezione III – il Commercio dei beni culturali.

Il capo si apre con un’enunciazione di principio, all’art. 53, dove si definiscono i beni di appartenenza del demanio culturale; tali beni sono assolutamente inalienabili volendo così escludere tali beni dalla vendita e, più in generale, da ogni contratto atto a trasferire la proprietà di detti beni, quale potrebbe essere la permuta o la donazione (art.54).

Tali disposizioni dunque indicano quali beni facenti parte del demanio culturale e come tale inalienabili:

– quei beni che fanno parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, alle Regioni, alle Province e ai Comuni, gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia, le raccolte dei musei, delle pinacoteche degli archivi, delle biblioteche;

gli immobili e le aree di interesse archeologico; gli immobili dichiarati monumenti nazionali a termini della normativa all’epoca vigente; le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e biblioteche; gli archivi; gli immobili dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi dell’articolo 10, comma 3, lettera d); le cose mobili che siano opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni, se incluse in raccolte appartenenti ai soggetti di cui all’articolo 53.

Per tali beni tuttavia sono però ammessi trasferimenti tra enti pubblici territoriali

Anche al di fuori dell’ambito del demanio culturale, sono altresì inalienabili: le cose immobili e mobili appartenenti ai soggetti indicati all’articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni, se mobili, o ad oltre settanta anni, se immobili, fino alla conclusione del procedimento di verifica previsto dall’articolo 12 (ricordiamo che se il procedimento si conclude con esito negativo, le cose medesime sono liberamente alienabili); gli archivi di enti ed istituti pubblici non demaniali (quindi non di enti pubblici territoriali); i singoli documenti di tutti gli enti ed istituti pubblici

Per tali beni, come già anticipato in precedenza, se di appartenenza pubblica, la conclusione con esito negativo del procedimento di verifica dell’interesse culturale comporta l’esclusione degli stessi dal demanio pubblico con conseguente alienabilità.

L’autorizzazione ad alienare comporta la cessazione della natura demaniale del bene ma non del carattere culturale degli stessi.

Il codice, al fine di rendere effettiva la tutela del patrimonio culturale, impone l’obbligo di denuncia degli atti di trasferimento delle proprietà e della detenzione di beni culturali. Tale obbligo grava anche sugli enti pubblici e le persone giuridiche private senza scopo di lucro.

La denuncia deve effettuarsi nel termine di 30 giorni decorrenti dall’atto di trasferimento e deve essere presentata alla Soprintendenza del luogo in cui si trovano i beni, con l’indicazione dei dati identificativi delle parti, la loro sottoscrizione, i dati identificativi del bene, l’indicazione del luogo in cui si trovano i beni, l’indicazione della natura e delle condizioni dell’atto di trasferimento.

Tra le finalità della predetta denuncia vi è l’esercizio del diritto di prelazione come disciplinata dalla sezione successiva sui beni culturali alienati a titolo oneroso da parte dello Stato a, a certe condizioni, da parte delle Regioni e di altri enti pubblici territoriali (art.60).

Il diritto di prelazione consiste nella possibilità, per i soggetti cui è riconosciuto, di essere preferiti ad ogni altro acquirente, al medesimo prezzo stabilito nell’atto di alienazione. Per i beni culturali costituenti nel loro insieme una universitas rerum o una raccolta, il diritto di prelazione può essere esercitato anche per una sola parte del bene.

Lo scopo dell’istituto della prelazione, così come previsto dal Codice, ha la finalità di produrre un arricchimento del patrimonio pubblico di beni culturali, senza necessariamente concludersi in un depauperamento del patrimonio privato.

La prelazione può essere effettuata entro 60 giorni dalla ricezione della denuncia di trasferimento (art.61) e il procedimento è regolato dall’art.62 che prevede che il soprintendente, ricevuta la denuncia dell’atto di trasferimento, ne da immediata comunicazione agli enti territoriali nel cui ambito si trova il bene, i quali provvedono alla richiesta da inviare al ministero con le specifiche finalità di valorizzazione.

Infine, la terza sezione si occupa del commercio dei beni culturali quale attività di vendita al pubblico o anche di esposizione a fine di commercio.

Da tale disciplina sono esclusi gli oggetti d’arte contemporanea, ossia con meno di 50 anni.

Il Codice prevede che coloro che esercitano il commercio di documenti, nonché i titolari delle case d’asta e i pubblici ufficiali preposti alle vendite mobiliari debbono comunicare al Soprintendente l’elenco dei documenti di interesse storico posti in vendita.

Al Capo V il codice affronta la delicata disciplina della circolazione dei beni culturali in ambito comunitario ed internazionale. L’art. 65 dispone il divieto  assoluto  di  uscita  definitiva  dal  territorio  dello  Stato  per  alcune categorie di beni.

I beni che non possono circolare sono le cose di interesse artistico, storico, archeologico e etnoantropologico, appartenenti allo Stato, agli enti pubblici territoriali e ad ogni altro ente o istituto pubblico e alle perone giuridiche private senza scopo di lucro. A questo primo gruppo devono aggiungersi le raccolte dei musei, delle pinacoteche e in genere dei luoghi espositivi, gli archivi ed i singoli documenti nonché le raccolte librarie delle biblioteche, appartenenti allo Stato, agli enti territoriali, o ad ogni altro ente o istituto pubblico.

È tuttavia prevista e autorizzata il trasferimento momentaneo del bene per la partecipazione a mostre, esposizioni o manifestazioni d’arte di alto interesse culturale purché ne siano garantite l’integrità e la sicurezza.

Il trasferimento non può comunque essere autorizzato per quei beni che possono subire danni  nel trasporto o  nella permanenza in  condizioni ambientali sfavorevoli o i beni che costituiscono il fondo principale o una determinata e organica sezione di un museo, archivio, biblioteca, pinacoteca, collezione artistica o bibliografica.

L’attestato di circolazione temporanea viene rilasciato dall’ufficio di esportazione che indicherà le prescrizioni necessarie per il trasporto e il termine entro il quale le cose e i beni devono rientrare. Il termine, prorogabile a richiesta dell’interessato, non può superare i 18 mesi. Tale attestato di circolazione temporanea non sostituisce l’autorizzazione espressa per mostre ed esposizioni.

È inoltre prevista l’uscita definitiva dal territorio dello Stato, previa autorizzazione del Ministero dei beni indicati al comma terzo dell’art.65 ovvero delle cose, a chiunque appartenenti, che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni; degli archivi e dei singoli documenti, appartenenti a privati, che presentino interesse culturale; dei beni rientranti nelle categorie di cui all’articolo 11, comma 1, lettere f), g) ed h), a chiunque appartengano.

L’autorizzazione ministeriale deve comunque accompagnarsi al rilascio di un attestato di libera circolazione, richiesto e ottenuto ai sensi dell’art. 68, ed ha una validità triennale.

Il diniego dell’attestato di libera circolazione comporta l’avvio del procedimento di dichiarazione, ai sensi dell’articolo 14, di interesse culturale. A tal fine, contestualmente al diniego, sono comunicati all’interessato gli elementi di cui all’art. 14, comma 2, e le cose o i beni sono sottoposti alla disposizione di cui al co. 4 del medesimo articolo.

Può altresì accadere che l’ufficio di esportazione proponga al Ministero l’acquisto coattivo della cosa o del bene per i quali è richiesto l’attestato di libera circolazione, per il valore indicato nella denuncia. In tal caso ne sarà data comunicazione alla regione e all’interessato.

Il bene gravato dalla proposta di acquisto, nelle more della conclusione del procedimento entro 60 giorni, sarà in custodia presso l’ufficio medesimo.

Se il Ministero esercita la facoltà di acquisto, il relativo provvedimento viene notificato all’interessato entro novanta giorni dalla denuncia. Fino al momento della notificazione dell’acquisto, l’interessato può rinunciare all’uscita dell’oggetto e provvedere al ritiro del medesimo.

Ove il Ministero si determini, entro 60 giorni dalla denuncia, di non acquistare il bene, tale facoltà potrà essere esercitata dalla Regione nel rispetto di quanto stabilito all’art. 62, commi 2 e 3, in materia di copertura finanziaria della spesa e assunzione del relativo impegno. In tal caso il provvedimento è notificato all’interessato entro il termine perentorio di novanta giorni dalla denuncia.

Il Codice, infine, consente a chi effettua la spedizione di beni culturali in Italia di ottenere, su richiesta, un certificato di avvenuta spedizione, nel caso di ingresso da paese comunitario, o di avvenuta importazione, nel caso di provenienza da paese extracomunitario. Tali certificati hanno una validità quinquennale.

La sezione III del capo in esame affronta il tema delle restituzione, nell’ambito dell’Unione europea, di beni culturali illecitamente usciti dal territorio di uno Stato membro.

Al fine di contrastare il contrabbando di beni culturali, sono stati approntati diversi strumenti tra i quali il più incisivo, operante a livello comunitario, è l’azione di restituzione proponibile da ciascun paese membro innanzi al tribunale del luogo in cui si trova il bene illecitamente esportato.

Competente per lo Stato italiano a promuovere l’azione di restituzione in uno Stato membro è il ministro per i beni e le attività culturali, d’intesa con il ministro degli affari esteri, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato.

Il successivo Capo VII, in tema di espropriazione dei beni culturali, si occupa del trasferimento coattivo della proprietà del bene dal privato allo Stato, dietro indennizzo, qualora sia imposto dalle specifiche esigenze indicate dal codice.

L’espropriazione, in materia culturale, è difatti un genus suddiviso in tre specie diverse per l’oggetto e per lo scopo: espropriazione di beni culturali, per causa di pubblica utilità, quando risponde a un importante interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini della fruizione pubblica dei medesimi beni (art.95); per fini strumentali, per edifici o aree quando ciò sia necessario per isolare o restaurare monumenti, assicurarne la luce o la prospettiva, garantirne o accrescerne il decoro o il godimento da parte del pubblico, facilitarne l’accesso; questa specie di espropriazione interviene quando è necessaria non la semplice conservazione dello stato dei luoghi, bensì la loro modificazione (art.96); espropriazione per interesse archeologico (art.97).

Un apposito titolo è dedicato alla fruizione dei beni culturali distinguendo la fruizione dall’uso dei beni culturali.

La commissione Trotta ha ridisegnato la complessa materia della valorizzazione e fruizione dei beni culturali sistemata dalla riforma del Titolo V della Costituzione, che ha riconosciuto la tutela dei beni culturali allo stato e la valorizzazione alle regioni (art.117 cost.).

La fruizione è il cuore della tutela del bene culturale: si individua, si protegge, si conserva il bene culturale, affinché possa essere offerto alla conoscenza e al godimento collettivo. Pertanto la fruizione precede la valorizzazione, che abbiamo detto essere intesa come un incremento dello stato di conservazione e conoscenza del bene ai fini della pubblica fruizione, ed interviene di norma sul bene già tutelato, dunque reso fruibile.

La fruizione da una parte designa un fine pubblico (godimento del valore culturale del bene) dall’altra un insieme di attività materiali e giuridiche necessarie alla realizzazione di tale scopo. L’art. 101 individua i “luoghi della cultura” cioè di siti deputati alla fruizione pubblica, possono essere pubblici o privati, l’appartenenza è importante ai fini del godimento pubblico, che è pieno nel primo caso, assume quindi valore di servizio pubblico, mentre nel secondo caso, appartenenza privata, viene espletato un servizio di pubblica utilità.

I luoghi della cultura sono: museo (struttura permanente che acquisisce, conserva, ordina beni culturali per fini di pubblica fruizione e studio), aree e parchi archeologici (nel primo caso si tratta di siti caratterizzati dalla compresenza di strutture, resti, manufatti di età antica o preistorica, nel secondo caso di ambiti territoriali caratterizzati dalla compresenza di valori storici, paesaggistici, ambientali, attrezzato come un museo all’aperto), biblioteche (strutture permanenti che acquisiscono, ordinano conservano libri, ne assicurano la consultazione per fini di educazione collettiva), archivi (strutture permanenti che raccolgono e inventariano documenti originali di interesse storico) e complessi monumentali (insieme di fabbricati, edificati anche in epoche diverse, ma che col passare del tempo hanno acquisito, come insieme, una rilevanza storica, artistica, archeologica o etnoantropologica).

L’art.102 del Codice stabilisce che lo Stato e gli altri enti territoriali sono deputati ad assicurare la fruizione dei luoghi di cultura, il cui accesso può essere gratuito o a pagamento (art.103).

Della valorizzazione del bene cultuale, come cardine dell’intera disciplina, si è già ampiamente parlato ed i principi che il codice indica nell’ambito delle disposizioni generali dando attuazione al nuovo titolo V della Costituzione. La sentenza n. 26/2004 della corte costituzionale, ha osservato che tutela, gestione e valorizzazione dei beni culturali non costituiscono autonome materie, ma sono “materie-attività”, rispetto alle quali non è possibile tracciare una separazione in astratto, ma occorre ricorrere a criteri di ripartizione di competenze legati ad altri profili, come quello della titolarità del bene, cui le attività si riferiscono.

L’art.111, specificando il contenuto dell’art. 6, dispone che le attività di valorizzazione consistono nella costituzione e organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero nella messa a disposizione di competenze tecniche o risorse finanziarie finalizzate all’esercizio delle funzioni.

La valorizzazione può essere ad iniziativa pubblica (che si deve conformare ai principi, dettati in materia di esercizio pubblico, di libertà di partecipazione, pluralità dei soggetti, continuità di esercizio, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione), o privata, che costituisce attività socialmente utile.

L’art. 114 introduce il concetto di livelli minimi uniformi di qualità delle attività di valorizzazione fissati dal ministero e dagli altri enti pubblici territoriali, anche con il concorso delle università, su beni di pertinenza pubblica, da aggiornare periodicamente. Si precisa che, ai sensi dell’art. 115 le attività di valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica, possono essere gestite in forma diretta (per mezzo di strutture amministrative interne all’amministrazione dotate di adeguata autonomia scientifica, economica, contabile e organizzativa) o indiretta (concessione a terzi mediante procedure di evidenza pubblica – gare d’appalto).

L’art. 120 regola la sponsorizzazione (contratto atipico oneroso a prestazioni corrispettive), cioè forme di contributo in beni o servizi da parte di privati alla progettazione e/o attuazione di iniziative del ministero o altri enti pubblici territoriali, nel campo della tutela e valorizzazione dei beni culturali; la sponsorizzazione è prevista solo per soggetti privati, mentre per quelli pubblici è previsto il patrocinio, sostegno dell’iniziativa a titolo gratuito.

Sebbene non siano oggetto del presente studio, un veloce cenno meritano le disposizioni sui beni paesaggistici a cui è dedicata la parte III che si apre con le Disposizioni generali, riferite alla nuova definizione, contenuta nell’art.2 (parte I Disposizioni generali) che individua “gli immobili e le aree indicate all’art. 134 costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio”, con disposizione innovativa, ispirata alla Convenzione Europea del Paesaggio del 2000 che lo definisce, ribadito dall’art. 131 come “parte del territorio i cui caratteri distintivi derivano dalla natura, dalla storia umana e dalle reciproche interrelazioni, aggiungendo che tutela e valorizzazione del paesaggio salvaguardano i valori che esso esprime quali manifestazioni identitarie percepibili”.

L’elemento centrale per le attività di tutela, gestione e valorizzazione è la pianificazione paesaggistica, che è obbligatoria e investe l’intero territorio regionale; la finalità è quella di realizzare un’efficace salvaguardia dei diversi paesaggi, la trasformazione e il recupero. L’art.135 specifica che il piano, in base alle caratteristiche naturali e storiche, individua ambiti definiti in relazione alla tipologia, rilevanza e integrità dei valori paesaggistici, e al fine di migliorare e tutelare la qualità del paesaggio definisce per ciascun ambito specifiche prescrizioni e previsioni:

a) al mantenimento delle caratteristiche, degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e materiali costruttivi;

b) individuazione delle linee di sviluppo urbanistiche ed edilizie compatibili col principio di minor consumo del territorio e con attenzione alla salvaguardia, inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO e delle aree agricole;

c) al recupero e riqualificazione degli immobili e delle aree compromessi o degradati;

d) all’individuazione di altri interventi di valorizzazione del paesaggio, anche in relazione ai principi dello sviluppo sostenibile.

L’art.134 definisce beni paesaggistici quelli indicati all’art.136 immobili ed aree di notevole interesse pubblico, compresi ville, giardini parchi e vedute panoramiche, e quelli indicati all’art.142 territori costieri, fiumi, montagne, parchi nazionali, foreste, vulcani.

Ai sensi dell’art.143 viene richiesta l’elaborazione del piano paesaggistico si articola in diverse fasi: a) ricognizione dell’intero territorio, considerato mediante l’analisi delle caratteristiche, storiche, naturali, estetiche e delle loro interrelazioni e la conseguente definizione dei valori paesaggistici, da tutelare, recuperare, riqualificare e valorizzare; b) puntuale individuazione delle aree tutelate per legge (art.142) e determinazione della specifica disciplina ordinata alla loro tutela e valorizzazione; c) analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio; d) individuazione degli ambiti definiti in relazione alla tipologia, rilevanza e integrità dei valori paesaggistici; e) definizioni di prescrizioni generali e operative per l’uso del territorio compreso negli ambiti individuati; f) determinazione di misure per la conservazione dei caratteri connotativi per le aree tutelate per legge; g) individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate e degli altri interventi di riqualificazione; h) individuazione delle misure necessarie al corretto inserimento degli interventi di trasformazione nel contesto paesaggistico; i) tipizzazione e individuazione di ulteriori immobili di aree da sottoporre a specifica disciplina di salvaguardia e utilizzazione.

Nell’ambito della gestione e controllo dei beni soggetti a tutela, i proprietari, gestori o possessori di aree sottoposte a tutela paesaggistica non possono distruggerli ne introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio a valori paesaggistici oggetto di protezione; se intendono eseguire opere devono sottoporre il progetto, corredato dalla documentazione, alla regione o ente territoriale delegato affinché ne sia accertata la compatibilità paesaggistica e sia rilasciata l’autorizzazione (art.146). Fanno eccezione gli interventi non soggetti ad autorizzazione previsti dall’art.149 quali ad esempio la manutenzione ordinaria, il restauro conservativo.

L’amministrazione competente, verificata la compatibilità dell’intervento alle prescrizioni contenute nei piani paesaggistici e nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico ( artt.138, 139, 140), acquisito il parere della commissione per il paesaggio (art.148), formula entro

40 giorni dalla ricezione dell’istanza, una proposta di rilascio o diniego dell’autorizzazione, che trasmette al soprintendente, dandone comunicazione agli interessati. Si specifica che l’autorizzazione è atto autonomo e presupposto del permesso di costruire e diventa efficace 30 giorni dopo la sua emanazione. Ai sensi dell’art.155 le funzioni di vigilanza sui beni paesaggistici sono esercitate dal ministero e dalle regioni.

In ultimo, vale la pena di soffermarsi brevemente sul Titolo IV, dove si disciplinano le sanzioni amministrative e penali in materia di beni culturali.

Quest’ultimo titolo non presenta molte novità rispetto al sistema delineato dalla legislazione previgente.

Gli illeciti amministrativi (che prevedono sanzioni pecuniarie e ripristinatorie) sono a presidio dei diversi obblighi che abbiamo innanzi rammentato come la violazione dell’ordine di reintegrazione (art.160), danno alle cose ritrovate (art.161), dalle violazioni in materia di affissione (art.162), dalla perdita di beni culturali (art.163), dalla violazione di atti giuridici (art.164), dalla violazione di disposizioni in materia di circolazione internazionale (art.165) e dall’omessa restituzione di documenti per l’esportazione (art.166).

Gli illeciti amministrativi (che prevedono sanzioni pecuniarie e ripristinatorie), in materia di beni ambientali, riguardano l’ordine di rimessione in ripristino o di versamento di indennità pecuniaria (art.167) e la violazione in materia di affissione (art.168).

Per ciò che concerne le ipotesi di reati in materia di beni culturali, questi sono per lo più rappresentati da contravvenzioni (ipotesi meno gravi che si configurano quando alla violazione di un precetto amministrativo corrisponde una condotta che non produce un danno, ma mette in pericolo l’interesse tutelato), identificate nelle opere illecite (art.169), nell’uso illecito (art.170), nella collocazione e rimozione illecita (art.171) e nell’inosservanza delle prescrizioni di tutela indiretta (art.172) e quindi da delitti (più gravi, relativi alle fattispecie in cui, oltre a violare un precetto amministrativo, si cagiona un danno all’interesse protetto) consistenti nelle violazioni in materia di alienazione (art.173), nell’uscita o esportazione illecite (art.174), nelle violazioni in materia di ricerche archeologiche (art.175), nell’impossessamento illecito di beni culturali appartenenti allo Stato (art.176), contraffazione di opere d’arte (art.178).

Conclusa così la panoramica sulle disposizioni del Codice che rappresentano l’ossatura dell’intera disciplina dei beni culturali, possimao passare all’analisi del ruolo che, in quest’ambito, viene ritagliato alle Regioni e agli enti locali.

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