La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”. E’ questo il testo dell’art.9 della Costituzione dal quale bisogna partire per analizzare la ripartizione delle competenze in materia di beni culturali.

La disposizione, pur nella sua apparente chiarezza, ha alimentato un lungo dibattito in dottrina soprattutto in seguito al varo del principio del federalismo.

Non è mancata la posizione più restrittiva che sovrapponeva la nozione di “Repubblica” nell’art. 9 Cost. con quella di “Stato”.

La conseguenza ovvia era la riserva della tutela del patrimonio storico e artistico della Nazione alla legislazione e all’amministrazione statale (tra i molti ed autorevoli sostenitori possiamo ricordare M. Grisolia, Arte, in Enc. Dir., Milano, Giuffrè, 1958, III, 96 ss.; G. Santaniello, Gallerie, pinacoteche e musei, in Enc. Dir., Milano, Giuffrè, 1969, XVIII, 438; G. Volpe, Tutela del patrimonio storico-artistico nella problematica della definizione delle materie regionali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, 944.).

A ben vedere taluni provvedimenti normativi sembrano aver dato sponda a tale interpretazione come il d.lgs. n. 112 del 1998 e la legge costituzionale n. 3 del 2001 lì dove, il primo, avrebbe riservato allo Stato le funzioni amministrative sulla tutela dei beni culturali e, la seconda, avvrebbe attribuito la stessa materia alla legislazione esclusiva statale.

Tale posizione è stata superata da altra dottrina (tra gli altri cfr. F. Merusi, Art. 9, in Commentario alla Costituzione a cura di G. Branca, Bologna- Roma, Zanichelli-Soc. Ed. de Il Foro it., 1976, 456) M. Ainis, Cultura e politica, Padova, Cedam, 1991, 215 ss.; F. Rimoli, La libertà dell’arte nell’ordinamento italiano, Padova, Cedam, 1992,178; F.S. Marini, Profili costituzionali della tutela dei beni culturali, in Nuova rass., 1999, 633 ss.), ormai consolidata e incoraggiata dalle decisioni della Corte costituzionale (sent. n. 359 del 1985 e sent. 921 del 1988, sent. n. 277 del 1993, sent. n. 378 del 2000) che ha definito il termine “Repubblica”, non più come Stato-persona, bensì in quello di Stato- ordinamento come tale includente le sue diverse articolazioni, comprensive di tutti quei soggetti pubblici che operano nell’ordinamento nell’ambito delle loro competenze istituzionali e, in particolare, allo Stato, alle regioni, agli enti territoriali e agli enti dotati di autonomia.

Ciò ha  consentito  di  realizzare  quel  “pluralismo  operativo”,  felice espressione di F. Merusi, ossia quel pluralismo istituzionale, che coinvolge una molteplicità di soggetti pubblici legati a differenti ambiti territoriali e rispondenti a diversi impianti organizzativi e normativi” (D. Nardella, I beni culturali tra Stato e regioni e la riforma del Titolo V della Costituzione, in Dir. Pubbl., 2002, 2, 672), riconoscendo che diversi soggetti hanno un compito comune svolto mediante moduli organizzativi e procedimenti di “compartecipazione”, alla realizzazione del medesimo obiettivo.

Gli argomenti che depongono in tal senso sono tratti dalle medesime disposizioni costituzionali che danno conto di una nozione di tutela adottata dall’art. 9 molto più ampia di quella che si ritrova nell’art.117, comma 2, lett. s), Cost.; inoltre il “patrimonio storico e artistico della nazione” è una species del genus “beni culturali”; l’art. 116, comma 3, Cost., prevede l’attribuzione di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”, in deroga alla esclusività statale sulla tutela dei beni culturali; infine, perché l’art. 118, comma 3, Cost., disciplinando “forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali”, sembra supporre che l’esercizio delle funzioni amministrative debba essere ripartito tra diversi livelli territoriali di governo.

Esclusa, dunque, la riserva di competenza per l’intera materia, la dottrina sostiene che la disposizione dell’art. 9 Cost. costituisca una sorta di clausola di salvaguardia a favore dello Stato a fronte dell’interesse a non consentire un completo decentramento della materia,in quanto l’oggetto costituzionalmente tutelato richiede “un apprezzamento discrezionale sulla nazionalità del bene” che non può essere rimesso ad un organismo locale. Ciò importa che il riferimento alla Repubblica e alla Nazione impone comunque una partecipazione statale alla normazione in materia di quei beni culturali che poi comporranno il patrimonio culturale nazionale.

L’art.9, la cui portata è stata così chiarita, va coordinato con gli altri principi costituzionali diretti, in vario modo, a rafforzare il ruolo delle istituzioni periferiche nell’azione di promozione e tutela della cultura.

Come anticipato, anche nell’ambito del patrimonio culturale viene ad operare il pluralismo istituzionale disegnato nell’art. 5 Cost. che rimanda ad una organizzazione dei pubblici poteri in grado di garantire il pluralismo sociale, richiesto dall’art. 2 Cost.

L’art. 5 è stato efficacemente definito come “una sorta di saldatura tra gli obiettivi fissati nell’art.9 Cost. e quei principi fondamentali che sottendono alla natura policentrica del potere pubblico nel settore in esame: se è vero che l’interesse della persona ad accrescere le proprie conoscenze e a sviluppare le proprie sensibilità attraverso l’accesso alla sfera culturale rappresenta una strada efficace per garantire la sua emancipazione e il suo radicamento sociale, è vero anche che l’assetto policentrico dell’ordinamento possa ben rappresentare il modello adeguato all’effettiva realizzazione di tali fini costituzionalmente tutelati” (D. Nardella, I beni culturali tra Stato e regioni e la riforma del Titolo V della Costituzione, cit., 674).

Il modello approntato dalla carta costituzionale ha lo scopo di garantire un equilibrio tra i poteri centrali e quelli periferici anche al fine di captare le molteplici i fenomeni culturali che prendono vita nelle realtà locali, garantendo uguaglianza sostanziale tra gli attori della vita culturale del paese, nello sforzo di eliminare ogni occasione di discriminazione che possa escludere dalla sfera sociale i soggetti e le categorie culturali più deboli (D. Nardella, op. cit.).

Emerge dunque come la cultura non è semplicemente una materia da amministrare, ma è un valore a presidio del quale tutto lo Stato-comunità deve farsi garante in termini di protezione e massima realizzazione.

Sull’assetto costituzionale così accennato ha fortemente inciso l’attuazione del federalismo in particolare come disegnato dal decreto legislativo, il d.lgs. n. 112 del 1998, che, sebbene abbia operato a Costituzione invariata, ha attuato un ampio trasferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle regioni, in attuazione delle leggi di delega nn. 59 e127 del 1997.

Queste ultime due leggi richiamate fissano, per la materia oggetto dello studio, rispettivamente, due criteri: il primo riserva allo Stato le funzioni e i compiti di tutela dei beni culturali e del patrimonio storico-artistico; il secondo concerne l’individuazione dei musei statali la cui gestione deve essere trasferita, secondo il principio di sussidiarietà, alle regioni, alle province o ai comuni.

Maggiore impatto ha avuto la riforma del Titolo V Cost., avvenuta nel 2001, che consacra il pluralismo istituzionale paritario, nel novello art.114 Cost., di talché i livelli di governo – nazionale, regionale e locale – godono di pari dignità.

Con la riforma del Titolo, il Legislatore costituzionalizza principi e regole, nel tentativo di ridefinire l’impianto delle competenze, sia legislative che amministrative, di stato, regioni e autonomie locali: si assiste così al radicale ribaltamento della precedente ripartizione di attribuzioni contenuta nell’art.117 Cost. dove, all’elenco delle materie di competenza regionale, si sostituisce l’elenco delle materie di competenza esclusiva dello Stato.

Le regioni diventano, così, titolari della potestà legislativa concorrente per una serie di materie, a fronte della quale lo Stato conserva la determinazione dei principi fondamentali, e soprattutto, questa la grande innovazione, diventano titolari di una potestà residuale (o piena) sulle materie cosiddette “innominate”.

La potestà regolamentare, inoltre, viene svincolata dalla titolarità della potestà legislativa e imputata, preferibilmente, al soggetto cui fanno capo le funzioni amministrative (art. 117, comma 6, Cost.).

Allo Stato resta, pertanto, la potestà regolamentare relativa alle materie esclusive, “salva delega alle regioni”, mentre a queste ultime viene attribuita sia per le materie concorrenti che per quelle “innominate”.

Ne esce riformulata anche l’attribuzione della potestà normativa in materia di patrimonio culturale, come indica il nuovo articolo 117 della Costituzione, che vede attribuita allo Stato la potestà legislativa esclusiva sulla tutela, da un lato, e una potestà legislativa concorrente – tra Stato e Regioni – sulla valorizzazione, dall’altro.

L’individuazione dell’ambito della funzione di tutela – che spetta allo Stato – e della funzione di valorizzazione – che spetta in modo concorrente allo Stato ed alla Regione –consente di comprendere gli spazi entro cui i governi regionali possono esercitare il loro potere normativo e quali sono i limiti posti dalla normazione statale.

Anticipando quanto sarà poi meglio illustrato in seguito, possiamo sin da ora affermare che in materia di tutela, gli spazi nell’ambito del dettato costituzionale riservatati a un intervento legislativo regionale appaiono alquanto ridotti e, peraltro, non si è ancora giunti ad un chiaro ed univoco criterio che li individui.

La Regione, ad esempio, può identificare nuovi beni culturali ma al solo scopo di valorizzarli (come nel caso dei locali storici, secondo la sentenza costituzionale 94/2003).

Dunque si può ritenere che le iniziative normative regionali siano legittime, pur avendo finalità di tutela, purché non vadano a sovrapporsi alla disciplina statale ponendosi, rispetto a quest’ultima, come intervento diverso e aggiuntivo.

Nell’ambito della funzione di valorizzazione dei beni culturali, attribuita alla potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni, i principi fondamentali sono stabiliti dalla normativa statale mentre le Regioni disciplineranno i restanti aspetti, dettando le disposizioni “di sviluppo” più e oltre che “di dettaglio”.

In materia di valorizzazione, inoltre, la potestà normativa è altresì legata alla titolarità dei beni culturali pubblici. Anche qui è la Corte costituzionale che, con la sentenza 26/2004, accogliendo il criterio di riparto delle competenze delineato dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, ha chiarito il principio secondo cui ogni ente territoriale è competente a svolgere le funzioni di valorizzazione sui beni culturali che gli appartengono.

Sempre grazie ad una pronuncia della Corte costituzionale (n. 303/2003), si è determinato che il predetto principio di sussidiarietà importa la competenza legislativa dello Stato ove quest’ultimo detenga, in base allo stesso principio, le funzioni amministrative.

Così come la titolarità del servizio pubblico implica il potere di dettare le norme per organizzarne il funzionamento; questa “intrinseca valenza organizzativa“ dei servizi pubblici fa sì che lo Stato conservi una potestà legislativa piena e regolamentare sulla propria organizzazione amministrativa, ex art. 117, comma 2, lett. g), Cost.

Detti indirizzi giurisprudenziali sono stati poi trasposti nel Codice dei Beni Culturali varato con il Decreto legislativo 22 gennaio 2004 n.42, dove il criterio dominicale guida il riparto delle funzioni in tema di valorizzazione dei beni culturali.

Volendo dunque anticipare le conclusioni del presente studio, in applicazione del principio di legalità valevole per tutte le funzioni amministrative, si può affermare che il legislatore regionale può legiferare in materia di valorizzazione per i beni di proprietà che sono di proprietà degli enti locali.

Di talché, gli enti locali avranno potere regolamentare in materia di valorizzazione nell’ambito della cornice legislativa posta dallo Stato, per i principi fondamentali, e dalle Regioni per il resto.

Per quanto riguarda i beni di proprietà statale, è riconosciuto alle Regioni un ruolo (nell’impossibilità di dettarne una disciplina normativa se non per i beni che si trovino nella loro materiale disponibilità) di tipo consensuale, alquanto valorizzato dalla nuova stesura del Codice risultante dalle due riforme operate al testo originario attraverso i decreti legislativi 24 marzo 2006, n. 156, e 26 marzo 2008, n. 62.

Agli enti locali, infine, sono riconosciuti poteri statutari e regolamentari propri, ai sensi degli artt. 114 e 117, comma 5, ultimo periodo, Cost. e dall’art. 118 comma 2: si stabilisce, infatti, che gli enti locali detengono un’incomprimibile autonomia organizzativa con relativa potestà normativa di tipo regolamentare.

Sebbene alle Regioni spetti in ogni caso l’individuazione delle competenze degli enti locali e la possibilità di disciplinarne le modalità di esercizio, il principio di leale collaborazione fa si che l’ambito di autonomia locale non venga oltremodo compresso dall’intervento regionale di tipo conformativo.

In via esemplificativa, la legislazione regionale in tema di valorizzazione dei beni culturali può individuare le funzioni degli enti locali, specificarne gli obiettivi, gli standard di qualità e criteri da seguire, indicare modelli di cooperazione o aggregazione tra più enti garantire un’efficiente allocazione delle funzioni.

Per ciò che concerne invece la titolarità delle funzioni amministrative ed il connesso potere legislativo regionale di ripartizione tra Regione stessa ed enti locali, soccorre a far da guida il principio di sussidiarietà e le sue declinazioni nel principio di differenziazione e adeguatezza, il principio di leale collaborazione o cooperazione interistituzionale, cui tutta la parte normativa inerente la valorizzazione è fortemente improntata e di cui si cercherà di capire l’attuale livello di attuazione.

Va comunque sin d’ora evidenziato che gli enti locali hanno dimostrato una forte volontà di intervenire attivamente per la valorizzazione del patrimonio culturale presente nei loro territori, con una particolare vivacità nella creazione di soluzioni innovative che sono poi state adottate dalle normazioni successive come modelli il cui utilizzo è divenuto a volte disciplina generale.

Moltissime anche le esperienze di cooperazione tra i soggetti istituzionali attuate nell’ambito dell’applicazione della normativa sulla programmazione negoziata (legge 23 dicembre 1996, n. 662), ossia principalmente l’intesa istituzionale di programma e l’accordo di programma quadro, strumenti che in molte aree hanno creato un sistema programmatorio condiviso degli interventi di valorizzazione e, più spesso, di conservazione del patrimonio culturale.

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